《雅安市村级河(湖)长制条例》(以下简称:《条例》)自2020年1月1日正式施行。

《条例》是全国范围内对村级河(湖)长制系统性立法的先行先试,健全完善了村级河(湖)长的选用管理、法定义务、工作保障等,不断提高村级河(湖)长参与水环境保护的稳定性、规范化、法治化,为“第一时间”“第一公里”发现和解决水环境问题提供了法制保障。

加强制度设计  为村级河(湖)长制实施提供制度保障 

雅安水系发达。2017年以来,我市认真务实推进市、县、乡三级河(湖)长制,积极开展河(湖)长制向村(社区)延伸,全面建立市、县、乡、村四级河(湖)长制体系,落实市、县、乡、村四级河(湖)长1778名——其中村级河(湖)长1003名,共涉及972个村——打通河长制“最后一公里”,真正做到河流全覆盖、责任全覆盖。

同时,市县乡三级从“选用、履职、考核和管理”等方面对村级河(湖)长运行机制进行探索,先后出台《雅安市村级河长管理办法(试行)》《雅安市基层河(段)长巡河制度(试行)》等15项工作制度,部分县已开始为村级河(湖)长发放工作补贴和购买人身意外保险,有力保障和推动村级河(湖)长制工作。

实践证明,村级河(湖)长制在动员公众参与水环境保护,推进水环境源头治理等方面发挥了不可替代的作用。“曾经这里满是淤泥、垃圾,水质极差,后来结合河长制工作,我们调动各方力量,构建水污染防治新机制,两合水水质好得可以淘米洗菜。”名山区马岭镇江坝村村级河长倪兴元言谈中带着自豪。

目前雅安水质稳定在二类以上。

另一方面,村级河(湖)长定位不明确、激励机制不健全、与职能部门工作衔接不畅通等问题,也导致村级河(湖)长制在实施中出现了“运行不规范、效能打折扣和制度萎缩”的现象。

“通过立法提炼固化好经验新机制,解决运行中存在的现实问题,促使其走上常态化、规范化和法治化轨道,这是制定这部法规的源动力和落脚点。”市人大常委会副主任吴志君说,在雅安加快建设绿色发展示范市的关键时期,通过绿色发展制度创新保障雅安生态建设、绿色发展意义重大。

提高规范化  赋予村级河(湖)长五大职责

《条例》明确了村级河(湖)长的职责,开展宣传教育,提高区域内公民水环境保护意识;对区域内的河流、湖泊、水库、塘坝、渠(堰)等涉水区域开展日常巡查,监督落实水环境保护措施,劝阻违法行为,及时报告相关情况。

《条例》细化了应当巡查和如实记载的事项:在河道管理范围及禁养区、河岸控制区内建设施工情况;在河道管理范围内采砂、栽种植物、堆放物品和渔业养殖及捕捞等情况;河道岸线及水体的环境卫生状况;涉及水环境保护的防护设施、地理界标、警示标志、公示牌、拦污坝、导流渠、排污口等基础设施的损毁、涂改或者移动等情况;水电站最小下泄流量泄放情况;入河排污口增减及排污量变化和其他入河排污情况等。明确巡查中发现上述问题应当及时劝阻和上报。

“简单来说,村级河(湖)长的职责就是宣传、巡查、监督、劝阻和报告,对这五项法定义务的明确和细化,进一步解决了村级河(湖)长‘干什么’和‘怎么干’的问题。”市人大常委会法工委副主任梅伯鹏说,这也意味着明确了村级河(湖)长在河道管理体系中的“哨兵作用”和“协助地位”。

现实中,由于缺乏对村级河(湖)长职能的明确界定和规范,村级河(湖)长不清楚自己的职责,履职也非常被动,有的甚至还要负责打捞水(湖)面垃圾和漂浮物。“在没有配备相关设备,或缺乏专业培训的情况下开展这类工作,存在安全隐患,而有些地方仅以河道生态保护的实际结果来考核村级河(湖)长,有失公平。”梅伯鹏补充道。

坚持问题导向  解决村级河(湖)长制“梗阻”问题  

村级河(湖)长处在河(湖)长制体系的最基层,既无行政管理职权,又无综合协调能力,发现违法事务自身不能处置,只能依靠职能部门完成。

由于缺乏相关机制保障,村级河(湖)长发现问题之后不知道该向谁报告情况、该通过怎样的渠道来报告,需要处置的违法问题该由那个职能部门来处置,所报告事项是否已经处置、问题是否已经解决、解决效果好不好, 这些工作衔接层面的问题、工作机制的“梗阻”,使得村级河(湖)长在源头水环境治理中的作用大打折扣。

《条例》第十五条至第十九条明确,乡级河长制办公室统一接收和处理村级河(湖)长报告事项,并及时报告县(区)人民政府相关主管部门、乡(镇)人民政府(街道办事处),由他们及时进行处理并将处理结果反馈乡级河长制办公室,经其反馈村级河(湖)长进行现场核实。若发现实际情况与反馈结果不符,可提请上述部门、乡镇限期整改。处理结果作为考核部门、乡(镇)以及乡级河长制办公室的参考依据。

这样一个“发起报告—接受报告—及时处理—反馈结果—现场核实(发现问题—提请整改)—纳入考核”闭合流程的意义在于,明确乡级河长制办公室为村级河(湖)长报告事项接收和处理的唯一窗口,解决报告的事项接收单位不统一而造成信息传递、处置耽搁,错过了处置最佳时机的问题。

同时,畅通了村级河(湖)长与职能部门相互监督、相互配合的工作机制,进一步发挥村级河(湖)长监督作用,倒逼职能部门依法履职,最终达到“村级河(湖)长吹哨,职能部门报道”的实际效果。这也是《条例》的一大特色。

强化履职保障  促使村级河(湖)长制常态化开展

《条例》以法的方式为村级河(湖)长定位,也明确了村级河(湖)长的选用方式、选用条件等,让村级河(湖)长“怎么选”“怎么管”等长期困扰基层的问题做到了有法可依,确保村级河(湖)长运行的规范化、法治化。

“没有明确限定每个村(社区)村级河(湖)长的具体人数,也是考虑到地区差异性。”梅伯鹏说,《条例》还突出村级河(湖)长选用的本土化,灵活设置了村级河(湖)长的选用条件和选用方式,解决了村级河(湖)长选用不规范的问题。

同时,《条例》还强化了对村级河(湖)长的履职保障和管理考核。

《条例》明确,县级河长制办公室应当制定村级河(湖)长培训计划,建立村级河(湖)长工作评价和奖励制度。这也是《条例》的第二个特色。“对村级河(湖)长工作经费保障及评价和奖励制度等作出规定,为我市制定相关配套政策、措施提供法律依据,必将解决当前村级河(湖)长由于缺乏有效的保障和激励机制支撑,工作积极性不高,群众参与度不高,工作的持续性面临考验的问题。”市人大常委会法工委主任王琼说,有了《条例》,为村级河(湖)长发放工作补贴、提供基本工具、购买保险等提供了法律依据,村级河(湖)长的履职热情和工作能力必将进一步提高。

突出源头治理  从源头治理水污染保护水环境

《条例》的另一个特色在于,对《雅安市青衣江流域水环境保护条例》的延伸。

于2019年1月1日施行的《雅安市青衣江流域水环境保护条例》,是我市探索流域水环境保护立法的结晶,突出江河干支流的流域水环境保护,强化了相关行政职能部门和各级政府在水环境保护方面的行政管理职能职责。但对引导公民通过有效渠道和方式参与水环境保护工作,特别是对除江河干支流以外的沟、渠、塘、堰等水域环境保护方面尚存在“短板”。

《雅安市村级河(湖)长制条例》突出源头治理,在动员公众参与环境保护源头治理,从源头发现和解决水环境污染问题展开探索。《条例》从法规立项到批准通过,历时达1年9个月,标志着我市村级河(湖)长制管理体制创新迈出重要步伐,填补了村级河(湖)长制立法“空白”,也是对《雅安市青衣江流域水环境保护条例》的再细化、再延伸。

二者相互补充,相互扣合,相得益彰,构建法制体系,实现了水环境保护从“主动脉”向“毛细血管”的纵深推进,从“全流域治理”向“源头治理”的重点聚焦,与相关上位法一起构建全方位保护我市水域环境的法规体系,是推动绿色发展制度创新走在全省前列的重要举措。